Gevolgen stikstofuitspraak, wat nu?

U heeft vast de uitspraak van de Raad van State van 29 mei jl. wel meegekregen waarin werd geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet als basis mag dienen voor toestemming voor bouwactiviteiten. Maar wat speelde daar nu eigenlijk? En welke gevolgen heeft dat voor woningbouwprojecten?

Achtergrond

In de Wet Natuurbescherming is bepaald dat indien op voorhand niet uitgesloten kan worden dat een project significante gevolgen heeft voor een Natura-2000 gebied, daarvoor een vergunning nodig is (hierna: de “natuurvergunning”). Om die te kunnen verkrijgen, moet een passende beoordeling worden gemaakt waarin de mogelijke gevolgen voor dat Natura-2000 gebied in kaart worden gebracht. Daarbij moet ook gekeken worden naar de uitstoot van stikstof en welke gevolgen dat heeft voor het Natura-2000 gebied.

Ook voor bestemmingsplannen geldt dat indien op voorhand niet uitgesloten kan worden dat de vaststelling daarvan significante gevolgen heeft voor een Natura-2000 gebied, een passende beoordeling moet worden gemaakt. Die passende beoordeling is echter niet nodig indien al eerder een passende beoordeling is gemaakt (bijvoorbeeld in het kader van een natuurvergunning) en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens of inzichten kan opleveren.

De Wet Natuurbescherming voorziet in de mogelijkheid natuurwaarden in een programma aan te pakken. Het PAS is zo’n programma ten aanzien van de stikstofproblematiek. Het PAS voorziet in herstelmaatregelen voor de natuur en in bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van de stikstofuitstoot. Deze daling tezamen met de autonome daling van de stikstofuitstoot moet ruimte geven voor nieuwe ontwikkelingen. Denk daarbij aan het aanleggen van wegen maar ook aan het bouwen van woningen. Bij de bouw van de woningen kan stikstof vrijkomen maar ook bij het gebruik, bijvoorbeeld door het gebruik van gas en het autoverkeer.

De ruimte in uitstoot in het PAS is bepaald op basis van een generieke passende beoordeling waarop het PAS is gebaseerd. De passende beoordeling van het PAS gaat uit van te verwachten positieve effecten van toekomstige maatregelen en maakt daarmee dus gebruik van ruimte in de uitstoot nog voordat de daling van de stikstofuitstoot is gerealiseerd. Vervolgens werden met gebruikmaking van die ruimte en onder verwijzing naar het PAS vergunningen verleend zonder dat een projectspecifieke passende beoordeling werd gedaan. Daarnaast waren een aantal projecten onder specifieke voorwaarden en onder verwijzing naar de PAS vrijgesteld van de hierboven genoemde vergunningplicht indien een bepaalde grenswaarde voor de stikstofuitstoot niet werd overschreden dan wel op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand werden gerealiseerd. In die gevallen was dus voor de uitvoering van het betreffende project geen natuurvergunning nodig.

Uitspraak Raad van State

In de uitspraak van de Raad van State waren een aantal beroepsprocedures tegen verleende natuurvergunningen aan de orde. In het kader van die procedures heeft de Raad van State aan het Europese Hof van Justitie zogenaamde prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van het PAS met Europees recht, te weten de Habitatrichtlijn. In reactie op deze vragen heeft het Hof aangegeven dat de te verwachten positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen en van autonome ontwikkelingen alleen dan in een passende beoordeling betrokken mogen worden als deze positieve gevolgen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. 

Uit de Habitatrichtlijn volgt dat er vooraf zekerheid moet zijn over de positieve effecten van maatregelen, aldus het Hof. In de uitspraak van 29 mei jl. komt de Raad van State tot de conclusie dat dit in het geval van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet het geval is. Volgens de Raad van State stonden de verwachte voordelen van de in de passende beoordeling van het PAS opgenomen maatregelen en autonome ontwikkelingen ten tijde van de beoordeling niet vast. De Raad van State zet vervolgens in de uitspraak een streep door gebruikmaking van het PAS.

Gevolgen van de uitspraak

De uitspraak heeft gevolgen voor natuurvergunningen maar kan ook gevolgen hebben voor vrijgestelde projecten en bestemmingsplannen.

• Gevolgen voor natuurwetvergunningen

Het gevolg van de uitspraak van de Raad van State is allereerst dat natuurvergunningen voor activiteiten die stikstof uitstoten niet verleend konden worden onder verwijzing naar het PAS. De Raad van State heeft aangegeven dat natuurvergunningen die nog niet onherroepelijk zijn en op dit punt worden aangevochten bij de Raad van State op die grondslag vernietigd zullen worden. Natuurvergunningen die al wel onherroepelijk zijn, behouden volgens de Raad van State hun rechtsgevolg. Met die vergunningen kunnen projecten dus nog steeds worden uitgevoerd.

• Gevolgen voor vrijgestelde projecten

Voor vrijgestelde projecten geldt dat als gevolg van de uitspraak er vanuit moet worden gegaan dat er geen grenswaarden dan wel afstanden hebben gegolden. Onder toepassing van die grenswaarden en afstanden konden projecten dus ook niet zijn vrijgesteld van de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Volgens de Raad van State is het gevolg daarvan dat projecten die met toepassing van die vrijstelling zijn gerealiseerd alsnog vergunningplichtig zijn.

• Gevolgen voor bestemmingsplannen

De vaststelling van een bestemmingsplan is in beginsel geen besluit waarin voor de passende beoordeling verwezen kan worden naar het PAS. De uitspraak van de Raad van State kan echter wel gevolgen hebben voor bestemmingsplannen. Bij de vaststelling van bestemmingsplannen kan nu niet meer worden verwezen naar bijvoorbeeld natuurvergunningen die onder verwijzing naar het PAS zijn verleend. De redenatie daarachter is dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet, en dat daarom moet worden aangenomen en dat een nieuwe passende beoordeling nieuwe gegevens of inzichten zal opleveren. Bestemmingsplannen die zijn vastgesteld onder verwijzing naar een eerdere passende beoordeling, die nog niet onherroepelijk zijn en op die grondslag bij de Raad van State worden aangevochten, zullen daarom eveneens onderuit gaan.

De gevolgen van de uitspraak zijn al direct merkbaar. Zo heeft de Raad van State onder andere een streep gezet door de verbreding van de A27 en de A12 en het bestemmingsplan van de nieuwe woonwijk Melickerveld in Roermond. Afgelopen vrijdag (6 september 2019) werd bekend dat uit onderzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zou volgen dat maar liefst 18.000 projecten in Nederland zijn getroffen door de uitspraak. De gevolgen van de uitspraak zijn dus aanzienlijk.

Wat nu?

Als gevolg van de uitspraak van de Raad van State kan er geen gebruik meer worden gemaakt van het PAS. Daarom zal per project en bestemmingsplan gekeken moeten worden of er daadwerkelijk gevolgen zijn voor een eventueel nabijgelegen Natura 2000-gebied. Dat begint met een voortoets. Die voortoets geeft een aanwijzing over de mogelijke negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden. Als uit die voortoets uit objectieve gegevens blijkt dat er geen significant negatieve gevolgen te verwachten zijn, dan is geen natuurvergunning nodig c.q. kan een bestemmingsplan worden vastgesteld. Blijkt echter uit de voortoets dat significant negatieve effecten niet uitgesloten kunnen worden, dan zal een passende beoordeling uitgevoerd moeten worden.

• Saldering

Bij de beoordeling of er sprake is van significant negatieve gevolgen kan bekeken worden of er gesaldeerd kan worden. Is bijvoorbeeld een woningbouwproject beoogd op gronden waar al een activiteit aanwezig was die stikstofuitstoot veroorzaakte en die activiteit wordt gestaakt, dan mag in beginsel in de beoordeling van de uitstoot van het woningbouwproject rekening worden gehouden met het wegvallen van die stikstofuitstoot (salderen). Dat zou tot gevolg kunnen hebben dat per saldo er geen sprake is van significant negatieve gevolgen en dat een passende beoordeling achterwege kan blijven.

• ADC-toets

Blijkt ook uit de passende beoordeling dat significant negatieve effecten niet uitgesloten kunnen worden, dan kan wellicht de zogenaamde ADC-toets uitkomst bieden. Dit is een zware toets waarbij zorgvuldig beoordeeld wordt of: Alternatieven ontbreken, Dwingende reden van groot openbaar belang van toepassing zijn en of er Compenserende maatregelen zijn getroffen.

De gemeente Veldhoven heeft bij de plannen om een weg te verbreden een geslaagd beroep op de ADC-toets kunnen doen. Het infrastructurele project was namelijk de enige manier om aldaar de verkeersveiligheid te verbeteren. De Gemeente had tevens in de plannen opgenomen dat er een (nieuw) natuurgebied werd aangelegd welke een bewezen compenserend effect zou hebben. De compensatieplannen waren daarbij niet gebaseerd op het PAS, stonden voldoende vast en mede daarom heeft het project stand kunnen houden. Voor woningbouwprojecten zal het naar verwachting lastiger zijn aan te tonen dat er sprake is van dwingende reden van groot openbaar belang. Wellicht kan deze worden gevonden in de hoge woningnood en de achterblijvende woningbouwproductie. Van belang is dat goed te motiveren en te onderbouwen.

Conclusie: een streep door de PAS!

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei jl. heeft een streep gezet door de PAS. Dat betekent dat natuurvergunningen niet meer verleend kunnen worden onder verwijzing naar het PAS, dat vrijgestelde projecten alsnog vergunningplichtig zijn geworden en dat bestemmingsplannen niet meer vastgesteld kunnen worden op basis van natuurvergunningen die zijn verleend onder verwijzing naar het PAS. Voor ieder project en bestemmingsplan zal daarom steeds op zichzelf beoordeeld moeten worden of en in hoeverre er sprake is van significant negatieve effecten en indien nodig een passende beoordeling uitgevoerd moeten worden.

De uitspraak heeft aanzienlijke gevolgen. Het is raadzaam om te inventariseren of en hoe er in uw geval is omgegaan met de mogelijke stikstofuitstoot en of bij de vaststelling van bestemmingsplannen en het verlenen van vergunningen gebruik is gemaakt van het PAS. Daaruit zal volgen of en in hoeverre de uitspraak van de Raad van State ook voor u consequenties heeft. Voor nieuwe vergunningen c.q. bestemmingsplannen waarbij significant negatieve effecten niet uitgesloten kunnen worden kan wellicht de ADC-toets uitkomst bieden.

Pieter Kok
VBTM Advocaten

Datum: 14-09-2019